Seguridad Pública y Seguridad Privada

INFORME
Seguridad Ciudadana
“El Papel de la Seguridad Privada”
Estudio Comparativo de Legislación Provincial e
Internacional
María Florencia Bergez y Lucila Caviglia
Ciudad de Buenos Aires
Julio 2006
Tucumán 141 9° “X” (C1094A AC) Buenos Aires - Argentina
Tel/Fax: 54 11 4311-5645 – www.fundacion-fundar.org.ar
ÍNDICE
Introducción Pág.
1- El concepto de seguridad ciudadana 3
1.1- El concepto de seguridad pública 3
1.2- El concepto de seguridad privada 3
1.3- Relaciones y conflictos entre ambos conceptos 4
2- Situación general de la seguridad en la Argentina 4
2.1- Inseguridad 4
2.2- Desarrollo de los servicios de seguridad privada 5
2.3- Vinculación entre el crecimiento del delito y el crecimiento
de las empresas de seguridad privada
5
3-Perspectiva internacional 6
3.1- La situación general en América Latina 6
3.2- El desarrollo de la oferta y demanda de servicios de
seguridad privada en América Latina
7
Desarrollo
4- La legislación que regula los servicios de seguridad privada 8
5- Aspectos o puntos relevantes de la legislación 8
5.1- Actividades comprendidas 8
5.2- Requisitos exigidos 9
5.3- Capacitación y formación profesional 11
5.4- Deber de cooperación y asistencia 12
5.5- Actividades prohibidas 13
5.6- Uso de Armas 13
5.7- Sanciones 14
Conclusiones
6.1- El papel de la seguridad privada y la seguridad pública 15
6.2- Principios y fines de la legislación 16
6.3- Circunstancias favorables 16
6.4- Problemas normativos 16
6.5- La importancia de una adecuada legislación 17
Bibliografía 18
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3
A- Introducción
El servicio privado de seguridad por ser una actividad relacionada con la protección de
derechos fundamentales, se encuentra sometida a limitaciones establecidas en el orden
jurídico. Su objeto es la protección de la integridad de las personas y de los bienes que
correspondan a las personas que contraten sus servicios.
El presente trabajo es un estudio comparativo de la legislación que regula la prestación
de servicios de seguridad privada en el ámbito provincial argentino e internacional. Es
importante destacar que el mismo es de carácter principalmente descriptivo, a pesar de
contener en sus secciones más avanzadas consideraciones de carácter analítico.
1- El concepto de “Seguridad Ciudadana”: Seguridad Pública y Seguridad Privada
• 1.1- El concepto de “Seguridad Pública”
La Seguridad Pública, es la función a cargo del Poder Ejecutivo del Estado, mediante la
cual, a través de acciones efectivas de información, disuasión y actuación firme, se logra
la prevención de conductas delictivas, garantizando con ello la tranquilidad e integridad
de cada uno de los integrantes de la sociedad.1 Claramente, se trata de una función que,
si bien está a cargo de Poder Ejecutivo, involucra a todos los poderes del Estado.
Uno de los principales problemas que todo gobierno enfrenta es la planificación de una
clara y eficiente estrategia de protección de los ciudadanos. Si los órganos estatales
fallan en sus tareas de diseño de políticas públicas y efectivización de la seguridad, esto
es percibido por la comunidad, creándose una sensación de inseguridad, desprotección y
vulnerabilidad.
Si el Estado se muestra cada vez menos capacitado para enfrentar los nuevos problemas
y exigencias que la creciente inseguridad le impone, y las fuerzas públicas de seguridad
se revelan cada vez más ineficientes en sus tareas, se genera un vacío muy importante
en materia de seguridad. La demanda de seguridad por parte de la sociedad (no
satisfecha por el Estado a lo largo de los últimos años) ha permitido, en la mayoría de
los casos, la aparición de un nuevo fenómeno: la prestación de servicios de seguridad y
protección por parte de empresas privadas.
• 1.2- El concepto de “Seguridad Privada”
La Seguridad Privada es un servicio prestado por personas físicas o jurídicas
debidamente autorizadas, cuyo objetivo es velar por la seguridad de alguna persona o
cosa y atender exacta y cuidadosamente a ella.
Los principales -pero no únicos- segmentos del mercado de la seguridad privada, en el
que organizaciones e individuos brindan sus servicios a empresas o particulares, son: la
1 Definición extraída de: http://www.derechos.org/nizkor/doc/articulos/regino1.html
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vigilancia física (fija y/o móvil), los servicios de investigación, la seguridad electrónica
y el transporte de bienes o caudales.
Dichos servicios de seguridad son de índole privada, pero se encuentran, o deberían
encontrarse, sometidos al control y fiscalización del Estado. Son actividades en general
complementarias y subordinadas a la seguridad pública.
• 1.3- Relaciones y conflictos entre ambos conceptos
La relación entre la seguridad pública y privada merece especial atención. Si bien ambas
actividades pueden desarrollarse armónicamente y ser consideradas como
complementarias, o la segunda como auxiliar de la primera, también pueden generarse
situaciones en las que el papel que cada una de las mismas debe desempeñar, se torna
una cuestión problemática.
Por un lado, si ambas actividades se encuentran coordinadas adecuadamente mediante la
existencia de una clara legislación, actúan de modo complementario generando una
mayor seguridad para el ciudadano.
La Seguridad Ciudadana es la acción integrada de las autoridades y la comunidad, para
garantizar la certeza del ejercicio de los derechos y libertades de todos los habitantes del
territorio de una nación, en orden a preservar la convivencia ciudadana. Es el conjunto
de actividades tendientes a proteger la integridad de la personas y de los bienes
personales, con el fin de evitar las acciones que alteren el orden y la seguridad de todos.
Por otro lado, si la coordinación entre la seguridad pública y la privada no se desarrolla
adecuadamente, pueden generarse diversas tensiones entre ambos tipos de actividades.
Puede producirse, por ejemplo, un exceso por parte de las empresas de seguridad
privada en el ejercicio de sus funciones y una consecuente superposición –indebida- de
roles, invadiendo las empresas mencionadas ámbitos de acción propios del Estado.
La inexistencia de una legislación clara, completa y efectiva que regule la prestación de
servicios de seguridad privada y la relación entre su accionar y el de las fuerzas públicas
de seguridad, refleja la falta de coordinación mencionada y trae como consecuencia el
deterioro de la seguridad ciudadana en su conjunto.
Entonces, resulta indispensable señalar que, a fin de mejorar la calidad de vida de los
ciudadanos, es necesario generar una relación de coordinación y auxilio entre ambas
actividades. Y es el Estado, encargado de velar por la seguridad pública, quien debe al
mismo tiempo controlar los servicios de seguridad privada, generando e imponiendo la
legislación adecuada para el manejo, control y desarrollo de estos últimos.
2- Situación general de la seguridad en la Argentina
• 2.1- Inseguridad
La década de los `90 constituyó para la Argentina un momento de cambio social, uno de
cuyos indicadores más importantes fue el crecimiento sostenido de los índices de
criminalidad. Según la información publicada por la Dirección Nacional de Política
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Criminal, la violencia criminal se expandió velozmente durante el transcurso de los `90
mostrando una tendencia creciente de los hechos delictivos en todo el país. A su vez, en
el reporte anual de hechos delictuosos del año 2004 se destaca que en la Argentina los
delitos contra las personas y los delitos contra la propiedad constituyen los dos grupos
de mayor dimensión; registrándose un total de 3.430 delitos cada 100.000 personas a
nivel nacional.2
Es de suma importancia destacar que no son solo los datos cuantitativos los que deben
ser tenidos en cuenta en este tipo de análisis, sino que es la sensación de inseguridad
percibida por los ciudadanos el mejor parámetro. Según los datos obtenidos, la
sensación de inseguridad de los ciudadanos ha llegado a ser de 90% a fines de la década
del `90.
• 2.2- Desarrollo de los servicios de seguridad privada
En los últimos años es posible percibir un claro crecimiento del papel de la seguridad
privada en Argentina. La magnitud e importancia económica de la actividad
desarrollada por las empresas privadas de vigilancia y seguridad se han incrementado.
Se estima que el número de efectivos de las agencias de vigilancia y seguridad privada
argentinas supera los 80.000 hombres.
Un análisis más extenso acerca del estado, desarrollo y crecimiento de los servicios de
seguridad privada es presentado en la tercera sección de la presente introducción,
relativa a la situación de la seguridad privada en nuestro continente.
• 2.3- Vinculación entre el crecimiento del delito y el crecimiento de las
empresas de seguridad privada
Resulta extremadamente arriesgado afirmar la existencia de una relación de causaconsecuencia
entre el aumento de la inseguridad en el país y el crecimiento de los
servicios de seguridad privada. Ambos son fenómenos complejos, determinados por
múltiples variables y generadores de múltiples consecuencias.
Sin embargo, y a pesar de que no existen datos oficiales que permitan comprobar tal
relación de causa-consecuencia entre el aumento de la inseguridad y un crecimiento de
los servicios de seguridad privada, resulta llamativo ver cómo cuando se comenzó a
desarrollar con más fuerza el delito en la Argentina, comenzaron a expandirse las
empresas.
A su vez, es posible considerar que la presencia, alcance y características de la
legislación existente, la cual es centro de nuestro análisis, es causa y consecuencia de las
circunstancias de inseguridad y desarrollo del papel de la seguridad privada: la
normativa vigente no solo puede promover la complementación de los servicios
privados de seguridad con los públicos, sino que además determina el grado de
legalidad, eficacia e incluso legitimidad de los servicios de seguridad privada, los cuales
siendo bien regulados aportan al desarrollo de la seguridad ciudadana.
Además, podría afirmarse que el surgimiento, desarrollo y perfeccionamiento de la
legislación en materia de seguridad privada ha respondido al surgimiento y accionar de
nuevos actores que prestan dichos servicios, incidiendo en el conjunto de la sociedad.
Podría proponerse, por ejemplo, que los delitos en que aparecieron involucrados
2Información extraída de: http://wwwpolcrim.jus.gov.ar/
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guardias y vigilantes contribuyeron al desarrollo de la legislación. Cabe señalar que toda
la legislación encontrada y analizada es reciente.
3- Perspectiva internacional
Hemos decidido por razones fundamentalmente prácticas centrar nuestro análisis en la
legislación en materia de seguridad privada vigente en los países de América del Sur3.
No existe una razón teórica que permita presumir una mayor relevancia de dicha
información con respecto a la que podría obtenerse del análisis de otros países, como
por ejemplo los europeos o asiáticos. Simplemente, hemos decidido realizar tal recorte
de la legislación a ser estudiada por cuestiones prácticas y temporales.
Asimismo, hemos determinado que el análisis de la legislación vigente en Sudamérica
resulta apropiado, por existir ciertas constantes y parámetros comunes a las diversas
circunstancias que cada uno de sus países atraviesan. A nivel general, se ha producido
un desarrollo relativamente igualitario en materia de inseguridad y, al mismo tiempo, un
crecimiento muy importante del papel de la seguridad privada en todo el continente.
• 3.1- La situación general en América Latina
En América latina se ha producido en los últimos tiempos un aumento muy importante
de la violencia y la inseguridad. Según informes de la Organización Panamericana de la
Salud, a fines del siglo XX y principios del XXI es la violencia la principal causa de
muerte en las personas de entre 15 y 44 años en América Latina. Asimismo, la tasa de
homicidio de América Latina se muestra tres veces mayor que las del resto del mundo;
con un índice de 25,3 por cada 100 mil habitantes en el 2005.4
Precisamente, es posible destacar como fenómeno común al continente la menor oferta
pública en materia de seguridad resultante de la incapacidad del Estado para enfrentar
los problemas sociales. No solo los problemas presupuestarios son mayores y los
desafíos que deben enfrentar los gobiernos se multiplican, sino que además existe un
déficit de recursos humanos y de entrenamiento de las fuerzas de seguridad pública, las
cuales se encuentran, en general, mal pagas, mal equipadas y en ocasiones socialmente
muy desprestigiadas5. Como desarrollaremos a continuación, la demanda social de
seguridad se vincula con la sensación de insatisfacción respecto a la actuación de las
fuerzas públicas de seguridad
3 Se encuentran incluidos en nuestro análisis los siguientes países sudamericanos: Brasil,
Paraguay, Venezuela, Ecuador, Perú, Uruguay, Chile, Colombia y Bolivia
4http://wwwpolcrim.jus.gov.ar/Otras_Invest/Armas/Muertes%20y%20Armas%20de%20Fueg
o_WEB.pdf http://www.paho.org/spanish/dd/ais/IB-folleto-2005.pdf
5 Esto último se vincula con las experiencias autoritarias que atravesaron muchos de los países
de América Latina, propulsadas por sus propias fuerzas armadas
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• 3.2- El desarrollo de la oferta y demanda de servicios de seguridad privada
en América Latina6
En toda Latinoamérica la seguridad privada es un sector económico en rápida expansión
que contribuye de modo sustancial y creciente a cubrir las crecientes necesidades de
seguridad de las sociedades. Todos los segmentos de la seguridad privada crecen a tasas
mínimas del 5 al 8% anual, desde hace varios años.
En diversos países, el sector ha cobrado gran importancia en cuanto a generación de
empleos, contribución impositiva y facturación como porcentaje del PBI. Un claro
ejemplo de dicho fenómeno se presenta en Brasil, donde el tamaño del sector es
imponente.
El sector ocupa gran cantidad de personal en todo el mundo, y más aún en
Latinoamérica, donde la tasa de incorporación de tecnología a los servicios es menor.
Cabe señalar que el de la seguridad privada es un sector económico muy joven: la
mayoría de los actuales oferentes de servicios de seguridad privada en Latinoamérica
tienen menos de diez años de existencia.
Además de un claro crecimiento a lo largo de los últimos años y una importante
dimensión, la oferta de servicios de seguridad privada presenta otros rasgos.
En primer lugar, muchas de las empresas más pequeñas o ineficientes van quedando
fuera de la competencia –habitualmente por problemas de costos, de calidad de servicio
u otros– y las grandes organizaciones ganan porciones crecientes del mercado.
La influencia de grandes competidores multinacionales (tal como la empresa sueca
Securitas) es notoria en el sector. Dichas empresas cuentan con disponibilidad de
recursos, entrenamiento específico, acceso al crédito y conducción profesional. Toda
empresa de seguridad local enfrenta el desafío de profesionalizarse y mejorar,
simplemente para mantenerse compitiendo en el mercado.
A su vez, aparecen continuamente nuevos métodos y equipamiento de vigilancia,
detección, control de accesos, etc. Algunos de los cambios tecnológicos que impactan
sobre el sector de la seguridad se relacionan con el avance de los dispositivos que
reemplazan a los guardias por dispositivos electrónicos tales como sensores, cámaras de
video, etc., los cuales incrementan la competitividad de los prestadores que pueden
equiparse por carecer de problemas financieros y/o de escala.
La demanda latinoamericana de seguridad privada está aumentando en todos los
segmentos. Ya sea (por parte de clientes individuales o corporativos) de vigilancia con
guardias, monitoreo de alarmas, investigaciones, seguridad de la información, blindaje
de vehículos o cualquier otro subsector. Dos ejemplos del aumento de la demanda de
seguridad privada, los constituyen la demanda de guardias de seguridad, que crece en
toda la región a un ritmo de entre el 5 y el 9% anual, y la del monitoreo de alarmas, que
crece a tasas de entre el 8 y el 20% según el país.
Además, es importante señalar que la seguridad privada está tomando campos que antes
parecían exclusivos de la órbita pública, o que no estaban cubiertos. Por ejemplo,
6 los datos presentados en esta sección han sido obtenidos en
http://www.segured.com/index.php?od=2&article=526
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existen en varios lugares de Latinoamérica experiencias exitosas de cárceles gestionadas
por el sector privado, o dispositivos de seguridad ambiental o seguridad aeroportuaria,
etcétera, gestionadas de modo privado. Incluso surgen nuevos segmentos como la
seguridad turística.
La expansión del espacio cubierto por la seguridad privada requiere necesariamente un
desarrollo paralelo de legislación que regule dichas cuestiones, a fin de asegurar su
control y buen funcionamiento, beneficiosos para la sociedad en su conjunto.
B- Desarrollo
En esta segunda sección del estudio presentamos y analizamos la legislación explorada,
realizando un análisis comparativo entre en las distintas provincias argentinas y los
países sudamericanos.
4 - La legislación que regula la prestación de servicios de seguridad privada.
Hemos encontrado que quince provincias argentinas tienen legislación especifica,
desarrollada y actualizada en la materia.
Al mismo tiempo, observamos que Brasil, Venezuela, Perú, Chile, Paraguay, Bolivia,
Uruguay, Ecuador y Colombia poseen legislación en materia de seguridad privada,
aunque desarrollada en diferentes grados; siendo las de Venezuela, Bolivia, Ecuador y
Colombia las más completas.
Para determinar el alcance y características de las leyes existentes, e identificar
elementos comunes o particulares, principales semejanzas y diferencias entre las
distintas pautas legales, hemos tomado ciertos aspectos relevantes de la legislación que
regula la prestación de servicios de seguridad privada (Ver cuadro comparativo situado
en el Anexo I). A continuación, determinaremos el modo en que cada uno de dichos
aspectos es reglamentado -o no- en las 15 provincias argentinas y 9 países de
Sudamérica estudiados.
5- Aspectos o puntos relevantes de la legislación
• 5.1- Actividades comprendidas en la ley
La legislación analizada reglamenta distintas actividades en materia de seguridad
privada. En la gran mayoría de los países y de las provincias argentinas consideradas,
las actividades comprendidas en la ley, consisten en vigilancia móvil, vigilancia fija e
investigaciones.
La llamada vigilancia fija es la que se presta a través de vigilantes o de cualquier otro
medio, con el objeto de dar protección a personas o bienes muebles o inmuebles en un
lugar determinado. Ejemplos de este tipo de vigilancia son: la custodia de locales de
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baile, confiterías y/o espectáculos en vivo, el servicio de serenos o vigilancia externa de
inmuebles particulares.
La llamada vigilancia móvil es aquella que se presta a través de vigilantes móviles o
cualquier medio, con el objeto de dar protección a personas o bienes muebles e
inmuebles en un área determinada. Este tipo de actividad incluye custodias personales, y
el transporte de bienes y valores.
La investigación es la indagación del estado y situación de personas naturales y
jurídicas; y de bienes. Hemos señalado que en lo concerniente a tareas de investigación,
gran parte de la legislación (10 de las 15 provincias argentinas y 2 de los 9 países) las
considera incluidas en los servicios de seguridad privada. Al mismo tiempo, a pesar de
que la mayoría de las restantes legislaciones analizadas ignora las tareas de
investigación, hay leyes (como la de la Ciudad Autónoma de Bs. As.) que las prohíben
o –en el caso de la provincia de Bs. As.- exigen la existencia de una causa para su
realización.
A su vez, la legislación de 5 de las 15 provincias argentinas analizadas considera la
vigilancia con medios electrónicos.
En términos generales, puede indicarse que las actividades que están comprendidas son
en general de prevención, de disuasión, de protección de personas y bienes. Ello se
relaciona con el carácter complementario y subordinado del servicio privado de
seguridad con respecto al público, el cual desarrollaremos más adelante. Además, el tipo
de actividades determina los principios que deben respetar las agencias que proveen los
servicios de seguridad privada.
En la legislación estudiada perteneciente al ámbito provincial se establece que los
prestadores deben respetar el principio a la dignidad, la protección y trato correcto de
personas (como lo hacen por ejemplo las de la Ciudad Autónoma de Bs. As., Formosa,
Mendoza y Río Negro); y los principios de razonabilidad y gradualidad (provincia Bs.
As.). A su vez, se exige el respeto al principio de proporcionalidad y a la protección a
los derechos de intimidad. En general, los principios defendidos en la legislación
refieren a la no arbitrariedad, al no abuso, y la no violencia. Evidentemente, se hace
énfasis en estas cuestiones por el tipo de actividad que realizan las empresas de
seguridad privada.
Los principios que en la legislación internacional considerada se establece deben
respetarse son los mismos que en Argentina: el respeto a la dignidad, a la integridad, y
la protección de la vida privada de las personas son exigidos en dicha legislación.
• 5.2- Requisitos exigidos
A su vez, la legislación provincial analizada establece requisitos que los prestadores de
los servicios de seguridad privada deben cumplir. Dichos requisitos pueden variar entre
socios, personal, y directores de las empresas, pero ello no siempre sucede.
En primer lugar, solo 2 de las 15 provincias estudiadas en profundidad no establecen
expresamente los requisitos necesarios a ser cumplidos por los miembros de su
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personal7. Al mismo tiempo, solo alrededor del 50% especifica condiciones que los
socios, accionistas o representantes de dichas agencias deben cumplir.
Entre los requisitos que se exige a quienes constituyen estas empresas se cuentan los de
ser ciudadano o haber residido por lo menos 2 años en el país, certificar aptitud
psicofísica y buena conducta, y ser mayor de edad. La tercera parte de las provincias
estudiadas exige algún nivel básico de educación, el cual varía desde primario o EGB
completo hasta secundario completo.
En general, se prohíbe el ejercicio de esta actividad a los miembros en actividad de las
Fuerzas Armadas, los Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad nacionales o
provinciales, o de un órgano u organismo de información y/o inteligencia nacional o
provincial; así como los miembros retirados de estas organizaciones que hubieran sido
objeto de baja o retiro obligatorio por comisión de delitos o faltas, o que registren
antecedentes desfavorables por violación de derechos humanos. La prohibición alcanza
también a aquellas personas que hubieran sido condenadas por delito doloso. Estas
prohibiciones, al igual que las que describiremos más adelante en esta sección, tienden a
realizar la protección de la sociedad ante el posible ejercicio de esta delicada actividad
por personas que pudieran representar un riesgo para aquélla.
En lo que respecta a los requisitos o aptitudes exigidos a quien ocupe el puesto de
director técnico en dichas empresas, 6 de las provincias no consideran la cuestión y
otras 2 determinan que los requisitos a ser cumplidos por los directores técnicos son
idénticos a los que el personal operativo debe satisfacer. Pero en los casos en que si se
establecen requisitos diferenciales para quienes ocupan la posición de director técnico,
se requiere en general, que el mismo sea además licenciado o especialista en seguridad,
contando así con una mayor capacitación que el resto del personal.
Además, como el sector tiene menos de dos décadas de existencia formal (y en algunos
países, como por ejemplo Bolivia, recién se inicia), aún no dispone de la cantidad ni
calidad de gerentes entrenados que necesita. Esto con frecuencia obliga a las empresas a
contratar gerentes profesionales provenientes de otros sectores económicos, que cuenten
con las herramientas de gestión necesarias, además de los conocimientos operativos
sobre seguridad. Asimismo, la incorporación de grandes competidores internacionales
requiere gerentes y directivos crecientemente profesionales para la organización de las
empresas. Este profesionalismo va mucho más allá de los conocimientos operativos
necesarios para organizar un dispositivo de protección. Empresas con dotaciones de
cientos o miles de empleados, con ventas anuales de millones de dólares y negocios con
clientes multinacionales, deben ser gestionadas por gerentes profesionales.
La legislación internacional analizada, por su parte, no establece requisitos que los
socios o directores técnicos de las empresas deban cumplir. En general, tampoco se
establecen expresamente en dicha legislación requisitos para el personal, a excepción de
las normativas de Bolivia y Ecuador. Ello refleja claramente el carácter de incompleto
de la legislación encontrada y analizada, en la cual no se encuentran consideradas
diversas cuestiones o aspectos que sí lo son en la mayoría de las legislaciones
provinciales argentinas. En el caso de estas últimas, se requiere también para la
7 Nos referimos a las provincias de Mendoza y Bs. As. En el caso de la última, únicamente se
establece que su personal debe ser mayor de edad.
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obtención de la autorización para funcionar como empresa o servicio de vigilancia y
seguridad, la posesión de los recursos humanos necesarios para el adecuado ejercicio de
la actividad.
Es necesario remarcar que en el cuadro no hemos incluido los requisitos que deben
cumplir las personas jurídicas que prestan servicios de seguridad privada, ya que los
mismos constituyen requisitos principalmente administrativos (como la posesión de un
seguro de responsabilidad civil, la posesión de una suficiente solvencia patrimonial, o
requisitos edilicios y de seguridad) que no son exclusivos ni característicos del tipo de
servicio estudiado
• 5.3- Capacitación y formación profesional
Uno de los temas que, llamativamente, más varía entre las legislaciones de las
provincias y países analizados es el de la capacitación y formación profesional. Se
vislumbra muy claramente la inexistencia de una relativa unificación de criterios en la
definición de ésta, que es una de las materias de mayor importancia y relevancia: ¿Qué
capacitación deben tener y/o recibir las personas encargadas de la seguridad privada?
En 4 de las 15 provincias analizadas es una cuestión que ni siquiera es considerada en la
legislación. En las 11 de las restantes otras es simplemente mencionado como un deber
de los Directores Ejecutivos el realizar cursos, pero siempre se lo considera de una
manera muy vaga y poco delimitada. Es importante destacar que algunas legislaciones
hacen mención a la necesidad de una capacitación inicial y una permanente
actualización. Mientras que, por otro lado, en otras provincias simplemente se tiene en
cuenta la capacitación inicial, sin hacer mención a la permanente actualización, cuestión
que es sumamente relevante. Una persona que permanece muchos años en un mismo
puesto sin realizar actualizaciones o actividades complementarias a su capacitación
inicial probablemente pueda llegar a perder idoneidad para la realización de una nueva
tarea o capacidad de adaptación ante una nueva situación. Al mismo tiempo, en el caso
de las provincias en las que se permite la utilización de armas, la incorporación de
nuevos instrumentos requeriría una capacitación constante de los miembros del
personal. Llamativamente, encontramos un único caso en el cual la legislación es bien
precisa y clara en esta cuestión: el caso de Colombia.
En la legislación colombiana se realiza un tratamiento bien claro y explicito de la
materia, dedicándole un capítulo entero al análisis de dicho tema. En la misma se
destaca qué organismos van a estar capacitados para dictar los cursos de capacitación y
de qué manera deben hacerlo, diferenciando claramente aquellos cursos para los
guardias que portan armas de aquellos para quienes no lo hacen. Asimismo destaca los
deberes y obligaciones de estas empresas, y de qué forma deben estar constituidas las
mismas, como pueden obtener la licencia para funcionar, etc. Se toman en
consideración en la legislación colombiana muchas cuestiones que no son tenidas en
cuenta en el resto de las legislaciones estudiadas.
En cuanto al entrenamiento en habilidades gerenciales para directivos del sector, éste
está recién comenzando a realizarse: como puede observarse en el cuadro
confeccionado, solo en Bolivia se establecen requisitos educacionales o de capacitación
para el director técnico de la empresa
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El entrenamiento de los involucrados en el sector de la seguridad privada incluye no
solo habilidades operativas, sino también habilidades gerenciales para quienes conducen
la organización. El desarrollo del sistema de capacitación se volvió necesario al
incorporarse al sector cada vez más personal no proveniente de las fuerzas armadas y de
seguridad.
Es de gran relevancia destacar que en uno de los casos analizados, la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, la capacitación inicial incluye cursos referidos a materias como los
Derechos Humanos. Si bien se trata de una cuestión que no está mencionada en las
restantes legislaciones, es de suma importancia tenerla en cuenta debido al tipo de
actividades que realizan los agentes de seguridad privada.
• 5.4- Deber de cooperación y asistencia
Un aspecto fundamental de la legislación que regula la prestación de servicios de
seguridad privada es que la misma establece claramente la subordinación de estos
últimos a las fuerzas de la seguridad pública y el deber que poseen las agencias de
seguridad privada de cooperar y asistir a las autoridades.
En todas las leyes provinciales analizadas, dicho deber se encuentra expresamente
establecido. Sin embargo, el deber de cooperación y asistencia a las autoridades
policiales o penales, o al Estado en general, es una característica que todos los
prestadores de servicios de seguridad privada poseen, esté o no contemplado
expresamente en la legislación. Todos esos servicios se subordinan a la autoridad. Los
prestadores de servicios de seguridad privada no pueden ejercer competencias
originarias del Estado y de su poder de policía. Sus actividades son de carácter
comercial y de ningún modo pueden exceder el ámbito de sus competencias,
establecidas por ley. El accionar de estas agencias no debe constituir un perjuicio de las
atribuciones y responsabilidades que el ordenamiento jurídico asigna a las Fuerzas
Armadas y de Orden y Seguridad Pública.
Cabe señalar que la obligación que poseen las empresas privadas de seguridad,
establecida en la legislación, de informar en forma inmediata a los Cuerpos Policiales y
Fuerzas de Seguridad competentes, o bien a las autoridades judiciales, acerca de los
delitos de que sus miembros o su personal hayan tomado conocimiento con motivo u
ocasión del cumplimiento de sus funciones, es un mínimo reflejo de su carácter
subordinado.
A su vez, en la mayoría los casos en que la subordinación –esencial y siempre presentese
encuentra explicitada, se establece que la misma debe adoptar en caso de emergencia
el acatamiento total a las órdenes emitidas por parte de la autoridad pública y la
provisión de información, en caso de que esta fuera solicitada.
En lo que respecta a la legislación internacional, 5 de los 9 países analizados presentan
en su normativa referencias explicitas al deber de asistencia y cooperación de las
empresas de seguridad privada hacia la autoridad pública correspondiente. Tal como
hemos señalado, la ausencia de dicha referencia no altera la esencial subordinación de
los actores privados estudiados.
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• 5.5- Actividades prohibidas
Otro aspecto importante de la legislación es el establecimiento explicito de las
actividades prohibidas a todos los prestadores de servicios de seguridad privada. Los
claros límites al accionar de quienes prestan servicios de seguridad privada se
encuentran vinculados con el respeto a derechos de los particulares.
En la legislación analizada, se establecen diversas prohibiciones fundamentales.
En primer lugar, se instituye la estricta prohibición, que incluye sanciones penales, para
las empresas o para su personal, de la realización de tareas de intercepción y/o captación
del contenido de comunicaciones (sean postales, telefónicas, o por cualquier otro medio
de transmisión). Otra prohibición esencial establecida es la del ejercicio de vigilancia
alguna u obtención de datos con relación a las opiniones políticas, religiosas o
sindicales de las personas, o con relación a la legítima participación de las personas en
actividades de esa índole. Además, se prohíbe a las empresas, sus integrantes y
personal, comunicar a terceros información alguna sobre sus clientes.
En general, se prohíbe asimismo a directivos y personal de vigilancia y seguridad, llevar
uniformes que puedan ser confundidos con los pertenecientes a las Fuerzas Armadas,
cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad (esto puede observarse claramente en la
legislación internacional, en la que de los 5 países cuya normativa refiere
explícitamente a las actividades prohibidas, 4 hacen referencia a la necesidad de
uniformes que no permitan las confusiones mencionadas).
Y en algunos de los casos estudiados se aclara que los miembros de las empresas de
seguridad privada no pueden realizar requisas o interrogatorios, ni retener
documentación personal.
Este aspecto de la legislación pretende evitar confusiones relacionadas con las
atribuciones o competencias de las empresas de seguridad privada, aclarar qué
actividades son exclusivas de los organismos oficiales, y prevenir excesos por parte de
quienes ejercen actividades de seguridad privada.
La necesidad de explicitar los límites a la actuación de quienes prestan servicios de
seguridad privada es fundamental no solo porque actividades de algún modo similares
son ejercidas por la policía, sino además porque las actividades de seguridad privada
pueden involucrar el uso de la coerción o la intimidación.
Considerando que las actividades prohibidas constituyen una materia fundamental,
resulta llamativo que una tercera parte de las legislaciones provinciales analizadas no
muestren consideraciones al respecto.
• 5.6- Uso de armas
La autorización o no del uso de armas en los servicios de seguridad privada es uno de
los temas más importantes a ser considerados en nuestro análisis ya que se trata de otra
de las cuestiones en la cual, junto con la de la capacitación del personal, es muy
llamativa la diferencia en la legislación entre las diferentes provincias, e incluso entre
los diferentes países de Latinoamérica.
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Del total de los casos estudiados (15 provincias y 9 países) encontramos que en 9 casos
se encuentra totalmente permitido el uso de armas sin ningún tipo de restricción. Por
otro lado pudimos observar que en algunos casos se realiza una distinción entre aquellos
servicios en los cuales está permitido, i.e. en servicios de protección ejercidos en la vía
pública o depósitos y en vigilancia de espacios privados cerrados, dentro del horario de
ejercicio de funciones. Pero que se encuentra totalmente prohibido para servicios de
vigilancia en espacios privados de acceso público y para serenos. Lo señalado
anteriormente es una de las distinciones que más se repite en las legislaciones en las
cuales se permite el uso de armas. Es importante destacar que en todos los casos
mencionados se necesita una autorización por parte del órgano de control y una
homologación8 de las armas a utilizar por los mencionados servicios.
En otros casos, la legislación establece que para el personal que porte armas, se requiere
adecuado adiestramiento en el uso de las mismas, estableciéndose además límites en
cuanto a las características de las armas que pueden portar, y en cuanto a las
oportunidades en que puedan hacerlo.
En conclusión, únicamente en 3 de los casos estudiados, (Bolivia, Salta y Córdoba) se
encuentra totalmente prohibido el uso de armas en los servicios de seguridad privada.
Consideramos que la cuestión acerca de si debe o no ser permitido el uso de armas por
parte del personal de las agencias privadas de seguridad merece considerable atención,
ya que en muchos casos se autoriza a personas particulares al uso de armas en lugares
de acceso público.
• 5.7- Sanciones
A su vez, la determinación de las sanciones a ser aplicadas en caso de infracción
constituye un aspecto fundamental de la legislación, ya que promueve el mayor
cumplimiento.
Para que exista una sanción debe existir una ley que regule qué cuestiones van a ser
consideradas como infracciones y de qué manera van a ser solucionadas.
En todos los casos analizados encontramos claramente que la legislación regula y
distingue entre diferentes tipos de infracciones, que se corresponden con sanciones de
distinta índole y severidad.
En general, las sanciones van desde un mínimo apercibimiento, cuando se trata de la
primera vez que se comete una infracción, hasta la suspensión total de la autorización
para realizar tareas de seguridad, cuando se trata de una infracción reiterada. Asimismo,
existen multas por montos que oscilan entre los 20 mil y los 200 mil pesos. En todos los
casos se destaca que tanto el tipo como el monto –en caso de multa- dependerán, como
se mencionó anteriormente, del tipo de infracción de la que se trate, y será considerada
por el órgano de control destinado para ello.
8 Homologar: validar o confirmar algo como bueno o aceptable
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Concluyendo con la sección más descriptiva del trabajo es necesario señalar que los
aspectos de la legislación sobre agencias de seguridad que hemos comentado
anteriormente excluyen cuestiones vinculadas a las pautas que rigen también para otros
tipos de empresas, como por ejemplo las que determinan la necesidad de solvencia, de
operar solo contando con la apropiada habilitación, de registrar al personal empleado,
etc. (i.e. cuestiones administrativas que no consideramos relevantes en el presente
estudio). Es decir, nos hemos centraremos únicamente en el análisis de los aspectos de
las leyes que son característicos y específicos de los servicios de seguridad privada.
C- Conclusiones
• 6.1- El papel de la seguridad privada en relación con la seguridad pública
Consideramos que el vínculo de las agencias de seguridad privada con las fuerzas de la
seguridad pública merece especial atención. La legislación analizada reglamenta una
materia que es potencialmente conflictiva, por tratarse de un tipo de actividad que
previamente desempeñaba el Estado de manera exclusiva. Es decir, la provisión de
seguridad constituye una función que antes monopolizaba el Estado, pero que en la
actualidad se ve determinada también por el accionar de actores privados.
A su vez, la actividad de la seguridad privada incluye un gran número de hombres en
muchos casos armados y con adiestramiento militar o policial, así como la posesión de
equipamiento policial y de inteligencia, y posee por ello una fuerte y directa incidencia
en la seguridad interior de la Nación.
Los servicios de seguridad privada de ninguna manera reemplazan el accionar de las
Fuerzas Públicas de Seguridad, sino que su rol debe ser siempre considerado
complementario y como una respuesta al pedido de mayor seguridad por parte de los
ciudadanos. Pero ello no implica que el Estado se desligue de su deber de garantizar la
seguridad pública de las personas. Nunca debe ser desestimado que la preservación del
individuo es un deber del Estado y que es el derecho de cualquier ciudadano el estar
seguro cualquiera sea su condición económica. Es por ese motivo que es de suma
importancia que se articule de la mejor manera posible la seguridad privada con la
pública a fin de mejorar la seguridad ciudadana en su totalidad.
El acceso de los distintos sectores sociales a los servicios privados de seguridad es
claramente diferente. La privatización de la seguridad implica también un acceso
desigual a dicho servicio que constituye, como hemos señalado, un derecho
fundamental de todo integrante de la sociedad.
En Latinoamérica el sector de la seguridad privada esta en expansión y contribuye a
cubrir las crecientes necesidades de seguridad de nuestras sociedades. El concepto
"seguridad" que tiene la población incluye muchos factores, y el delito es sólo uno de
ellos. La población no piensa meramente en términos de delito sino de riesgo. Y dado
que la oferta pública no puede dar respuesta completa a esta demanda, en muchos de
estos ámbitos las nuevas necesidades son cubiertas por la seguridad privada.
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• 6.2- Principios y fines de la legislación
La legislación de las diferentes provincias y países analizados está encuadrada en cada
caso en un marco legal claro: la Constitución Nacional y la Constitución Provincial. Es
necesario por ende que la normativa estudiada acate ciertos principios como el respeto a
los a los derechos fundamentales y la integridad del hombre. Los servicios de seguridad
privada deben encontrarse regulados adecuadamente para desarrollar una actividad tan
sensible como la de resguardar la seguridad de las personas.
• 6.3- Circunstancias favorables
Resulta menos apropiado hablar de “razones” que de “circunstancias” que promueven la
existencia y desarrollo de la legislación en materia de seguridad privada.
El surgimiento de las leyes que regulan las actividades de seguridad privada se ha
producido en muchos de los casos, en los últimos 20 años. Resulta posible señalar una
cadena de acontecimientos o circunstancias que desemboca en la necesidad de generar
dicha legislación:
Cambios sociales􀃆 Nuevos problemas de seguridad􀃆 Incapacidad del Estado􀃆 Mayor
inseguridad􀃆 Nuevas respuestas de la ciudadanía􀃆 Surgimiento de servicios de
Seguridad Privada.
Los efectos no deseados de las transformaciones sociales de los últimos tiempos han
hecho necesaria la generación de nuevas respuestas a nuevos problemas. Una de ellas es
la terciarización de las actividades de seguridad. La acumulación de falencias en el
Estado y la búsqueda de alternativas por parte de una sociedad más activa llevaron a la
expansión de los servicios de seguridad privada.
• 6.4- Problemas normativos
En nuestra región existe toda clase de problemas normativos referentes a la seguridad
privada.
Es posible hallar desde países en los que no existen normas específicas para el sector
(como ocurría hasta 2002 en Bolivia), hasta países en los que hay ciertas normas pero
insuficientes, como en el Perú. En el caso de Argentina, el hecho de ser un país federal
en el que cada provincia puede tener una ley propia, podría causar toda clase de
inconvenientes a las organizaciones de seguridad.
A su vez, es imprescindible señalar que en Latinoamérica existen muy altos niveles de
ilegalidad en la prestación de servicios de seguridad privada. En Argentina hay unos
75,000 guardias formalmente registrados y otros 70 u 80.000 ilegales. En Brasil dichas
cifras ascienden a 570.000 y 1.000.000.
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En Chile, Carabineros de Chile, órgano que controla el sector, si bien contabiliza unos
45,000 guardias registrados, no puede estimar ni la cantidad de guardias ilegales ni la
cantidad de empresas al margen de la ley9.
Además, se cometen delitos tales como la prestación de servicios por parte de empresas
que no se encuentran habilitadas para ello, que evaden el pago de sus impuestos, que
brindan servicios con personal sin contratos legales, que no pagan las prestaciones
sociales de sus empleados, la realización por parte de agencias de seguridad privada de
escuchas telefónicas u otros medios de intercepción de correspondencia, etc.
Sin embargo, aquellas agencias que respetan la reglamentación, que no se exceden en
sus facultades y proveen servicios de calidad, cumplen una función útil a la sociedad.
• 6.5- La importancia de una adecuada legislación
Muchos de los países de la región no cuentan con la normativa necesaria: completa,
actualizada y específica. Pero otros, como la Argentina, que poseen un grado
considerable de desarrollo de dicha legislación deben dirigir sus esfuerzos a disminuir
los altos niveles de ilegalidad.
Una mayor formalización y profesionalización del sector integrado por quienes prestan
servicios de seguridad privada, y una creciente cooperación de los mismos con las
fuerzas públicas de seguridad, favorecerían la mejora de las condiciones de seguridad de
las diferentes comunidades, y a la sociedad en su conjunto.
Finalmente, la legislación asegura la jerarquización y control de la actividad privada y
contribuye a la protección de los derechos y garantías de los habitantes del país. La
regulación de la prestación de servicios de seguridad privada es pues una necesidad. En
primer lugar, es necesaria para proteger a la sociedad, a las personas y a sus bienes. Y
en segundo lugar, para jerarquizar la actividad, prevenir excesos por parte de quienes la
ejercen y asegurar la confianza del público en ella, cuando es correctamente practicada.
9 información obtenida en www.segured.com
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D- Bibliografía
Fuentes consultadas
• http://www.derechos.org/nizkor/doc/articulos/regino1.html
• http://wwwpolcrim.jus.gov.ar/
• http://wwwpolcrim.jus.gov.ar/Otras_Invest/Armas/Muertes%20y%20Armas%20
de%20Fuego_WEB.pdf http://www.paho.org/spanish/dd/ais/IB-folleto-2005.pdf
• www.segured.com
• http://www.rpp.com.pe/portada/nacional/22104_1.php
• www.seguridad-la.com/artic/discipl/disc_4017.htm
Legislación Consultada10
Provincial
• Buenos Aires: http://www.mseg.gba.gov.ar/dgfasp%202/leyes/ley12297.htm ,
http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-12381.html
• Ciudad Autónoma de Bs. As.:
www.buenosaires.gov.ar/areas/seguridad_privada/pdf/ley1913.pdf
• Catamarca: http://www.diputadoscatamarca.
gov.ar/ley/ley.asp?seleccion=1&texto=3914&B1=Consultar
• Chaco:
http://legislatura.chaco.gov.ar/InformacionLegislativa/datos/textos/word/000378
62.DOC,
http://legislatura.chaco.gov.ar/InformacionLegislativa/datos/textos/word/000589
83.doc,
http://legislatura.chaco.gov.ar/InformacionLegislativa/datos/textos/word/000631
02.doc,
http://legislatura.chaco.gov.ar/InformacionLegislativa/datos/textos/word/000680
03.doc
• Chubut : http://www.legischubut.gov.ar/Ley5297.htm
• Mendoza: http://www.seguridadprivada.com.ar/ley_6441.htm,
http://seguridad.mendoza.gov.ar/repriv/page23.html,
http://seguridad.mendoza.gov.ar/repriv/page6.html
• Misiones:
http://www.diputadosmisiones.gov.ar/expedientes/verley.php?id=13143
• Río Negro: http://www.legisrn.gov.ar/despliego.php?cual=L/L02678.html
• Salta: http://www.camdipsalta.gov.ar/LEYES/leyes/7273.htm
Internacional
• Colombia:
www.supervigilanciaprivada.gov.co/.../12b6a713c853b98e05256d560077938d/$
FILE/Decreto2187.doc,
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=1341
10 parte de la legislación consultada no se encuentra disponible en la web
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19
• Ecuador:
http://www.dlh.lahora.com.ec/paginas/judicial/PAGINAS/Ley.Vig.Seguridad.Pr
ivada.htm
• Paraguay:
http://www.leyes.com.py/todas_disposiciones/2002/leyes/ley_1910_02.htm
• Perú: http://www.mininter.gob.pe/article/articleview/1087/1/26/
• Venezuela:
http://pdba.georgetown.edu/Security/citizensecurity/Venezuela/ley_cuerpo_polic
ia.html
• Uruguay
• http://www.parlamento.gub.uy/leyes/ley16707.htm
• http://www.asira.org.ar/comercio_uruguay.html
• Brasil
• http://www.forodeseguridad.com/artic/discipl/disc_4017.htm